完善社會政策需要著重解決的關鍵體制機制問題

目前，社會政策在決策、執(zhí)行中面臨諸多挑戰(zhàn)，要完善社會政策應著重解決一些關鍵性的體制機制問題，特別是完善運行機制，抓好關鍵領域的技術(shù)選擇和管理。當前，應調(diào)整和完善不同層級政府在社會保障和公共服務領域的責任關系，完善公共投入和管理方式確保公眾特別是中低收入群體受益，深化公共部門特別是事業(yè)單位改革，動員民間和社會力量參與社會領域的改革和發(fā)展，加快推進影響長期發(fā)展的特殊領域政策調(diào)整，進一步推進公平的市場環(huán)境建設，加強對各個領域改革試點的宏觀指導并優(yōu)化考核機制。

社會政策的建設和制度完善，不僅要明確各個領域、各種具體制度的改革和發(fā)展方向，也要推進相關領域的體制改革，完善運行機制，尤其是抓好關鍵領域的技術(shù)選擇和管理，全面提升服務和管理質(zhì)量及效率?？紤]到國際經(jīng)驗和我國社會政策領域在決策、執(zhí)行中面臨的挑戰(zhàn)，我們認為以下幾個方面的問題值得重視。

——調(diào)整、完善不同層級政府在社會保障和公共服務領域的責任關系。

社會保障和公共服務是政府責任。一個非常關鍵的問題是，我國有五級政府，多年來，政府間責任關系不順對社會建設產(chǎn)生了非常大的影響，必須加快改革。核心問題是調(diào)整完善不同層級政府在社會保障和公共服務上的決策、投入、執(zhí)行和監(jiān)督責任。

第一，強化中央政府的決策和規(guī)劃責任。在社會保障和公共服務領域，強調(diào)均等化和制度的一致性是必須堅持的方向。因此，必須進一步強化中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃責任。由于地區(qū)之間發(fā)展水平差異大，在具體政策上可給地方政府一定空間，但大的方向必須一致。

第二，進一步明確執(zhí)行責任。應根據(jù)不同類型社會保障和公共服務的特點，明確哪些由高層級政府執(zhí)行，哪些由地方政府特別是基層政府執(zhí)行，哪些由不同層級政府共同執(zhí)行。從實際情況看，多數(shù)社會保障和公共服務的責任執(zhí)行必須主要依靠地方特別是縣、市一級政府。

第三，根據(jù)執(zhí)行責任明確投入責任。鑒于區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展不平衡且相當多服務和管理需要地方執(zhí)行的現(xiàn)實，必須進一步改革和完善費用分擔機制，強化中央政府以及省級政府對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，均等化財力。義務教育等領域可在近年來改革實踐的基礎上，進一步探索支出項目的分擔方式。

第四，強化高層級政府對地方社會建設的監(jiān)督責任。目標及考核標準應更多由中央政府制定，具體監(jiān)督考核的實施應主要依靠省級政府。同時，進一步發(fā)揮服務對象和公眾的監(jiān)督作用。

——完善公共投入和管理方式，明確產(chǎn)品屬性和費用分擔機制，確保公眾特別是中低收入群體受益。

第一，進一步明確公共服務的范圍和標準，把握好“度”，推進基本公共服務的標準化。標準化建設不僅要設立最低標準，也要設立最高標準，這是實現(xiàn)服務均等化的基礎。考慮到區(qū)域間現(xiàn)實存在的差異，可以留出一定空間，但不能過大；在區(qū)域內(nèi)，應對各種服務盡可能執(zhí)行同樣標準。

第二，改革投入方式，完善管理，提高公共投入績效。不僅要穩(wěn)步增加投入，更要通過制度建設提升公共投入的效率，并確保公共投入真正轉(zhuǎn)化為公眾福利。要扭轉(zhuǎn)重基本建設、忽視日常運行投入的傾向，建立公共投入和有關服務價格調(diào)整的聯(lián)動機制。同時，進一步強化對公共資金使用的監(jiān)管，規(guī)范資金流程，推進公開透明，加強績效評估；在具體管理方面，要充分利用現(xiàn)代信息手段，完善管理。當前要著力解決不同領域、不同區(qū)域之間信息化建設分割問題，實現(xiàn)信息共享。

第三，進一步明確產(chǎn)品屬性和費用分擔機制。應充分借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合財力和不同類型服務的特點，分別采取免費、低于成本定價或按成本收費等方式。對于涉及大多數(shù)人的最基礎性服務，最好采取免費或個人少量分擔(控制浪費)方式。對于需要個人和家庭分擔費用的服務，應充分考慮個人支付能力，同步建立相應的減免或補助政策，避免逆向轉(zhuǎn)移支付，確保中低收入群體受益。

——深化公共部門特別是事業(yè)單位改革，提高服務績效。

公共部門特別是事業(yè)單位，是政府公共服務的承擔者。同時，其自身也不可避免有其特定利益訴求。因此，需要全面總結(jié)相關領域的經(jīng)驗教訓，加快推進改革，提升服務質(zhì)量和績效。

第一，進一步強化分類改革和管理。事業(yè)單位服務領域繁多，類型復雜，差異性極大，不可能采取統(tǒng)一的組織管理模式。最近公布的《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革指導意見》，明確提出了分類對事業(yè)單位進行組織管理的改革思路，方向非常正確。但在操作過程中，仍需考慮教科文衛(wèi)等不同領域差異以及同一領域內(nèi)不同類型服務的差異，結(jié)合國際經(jīng)驗，進一步細化對事業(yè)單位的分類，選擇差別化管理方式。

第二，進一步完善激勵與約束機制。一方面，要完善評價機制，評價的核心是公共服務質(zhì)量、國民福利改善程度。在此基礎上，員工薪酬、福利等激勵措施應更多與評價結(jié)果掛鉤。另一方面，要強化約束。當前最關鍵的是要扭轉(zhuǎn)鼓勵事業(yè)單位創(chuàng)收、創(chuàng)收收入自行支配、將職工收入與服務收入掛鉤等做法，在強化政府投入、調(diào)整相關補償機制的同時，對公共部門的資產(chǎn)處置和剩余分配進行嚴格控制。

——立足制度建設，積極穩(wěn)妥地動員民間和社會力量參與社會領域的改革和發(fā)展。

除了要在社會管理領域積極培育社會組織外，還應該積極穩(wěn)妥地動員民間和社會力量參與提供公共服務。就我國而言，民間和社會力量參與社會事業(yè)發(fā)展的潛力很大，在公共服務的提供方面可以形成有益的補充。

第一，積極鼓勵民間和社會力量參與公共服務的提供。在不少公共服務領域，民間和社會資本都有意愿、有能力參與，應積極鼓勵，形成政府主導、社會參與的多元化服務格局，滿足不同層次需求，促進民間和社會力量與公共機構(gòu)相互補充，相互促進。同時，也必須考慮不同公共服務領域的內(nèi)在規(guī)律，合理確定民間和社會力量的參與方式和參與程度。

第二，明確區(qū)分營利和非營利機構(gòu)，采取差別化管理方式。從國際經(jīng)驗看，民間和社會力量參與社會事業(yè)發(fā)展有不同目標和方式，在管理方面也必須實施差別化政策。對于營利機構(gòu)，應按照企業(yè)模式進行管理，照章納稅。對于非營利機構(gòu)，應堅持激勵與約束并舉的原則，一方面，依據(jù)公益性原則，在稅收、土地、委托服務等方面給予支持；另一方面，也要依法控制非營利機構(gòu)的資產(chǎn)處置和剩余分配。此外，還要充分認識到民間和社會力量參與社會事業(yè)發(fā)展的局限性。從國際經(jīng)驗看，在公共服務的提供方面，還沒有民間和社會力量成為主導的先例。

——加快推進影響長期發(fā)展的特殊領域政策調(diào)整。

第一，盡快調(diào)整完善人口和計劃生育政策。30多年來，針對過大的人口壓力，我國實施了嚴格的計劃生育政策，生育率快速下降。目前，學界普遍認為我國的生育水平遠低于1.8的官方公布水平。北京、上海等大城市按戶籍人口計算則出現(xiàn)了低于1的超低水平。各方面的數(shù)據(jù)和信息均顯示，我國生育水平已經(jīng)明顯低于2.1的更替水平。同時，按照國際經(jīng)驗，城市化、工業(yè)化和受教育水平提高等因素還會進一步加劇這一趨勢。人口紅利加速消失、老齡化加速以及未來可能的勞動力短缺問題將成為新的重大挑戰(zhàn)。鑒于這種現(xiàn)實，建議盡快調(diào)整計劃生育政策，可考慮全面放開二胎。否則，越晚越被動。

第二，綜合推進與戶籍相關的公共服務體制改革。未來一個時期，城市化和人口流動仍將保持強勁態(tài)勢，為避免城市內(nèi)二元結(jié)構(gòu)固化，加快推進與戶籍相關的公共服務體制改革意義重大。近年來，在流動人口子女義務教育等不少領域，已經(jīng)進行了很多改革探索，取得了不少好的經(jīng)驗。但總體上，問題還很突出，需要加快改革。一是從公眾關注的流動人口子女教育特別是非義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務、社會保障以及保障性住房等關鍵問題入手，盡快研究出臺有關改革方案；二是要充分考慮特大城市、大城市及中小城市差異，從中小城市入手，加快推進改革；三是要同步推進相關體制改革，比如在財政轉(zhuǎn)移支付中考慮人口流動因素，理順利益關系，提高地方政府特別是流入地政府為流動人口提供均等化服務的積極性。在各種社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，也要更多考慮城市化和人口流動帶來的需求變化。

——進一步推進公平的市場環(huán)境建設。

當前社會領域存在諸多矛盾和問題，有社會政策建設和社會管理改革滯后的因素，在很大程度上也和市場環(huán)境不完善、市場秩序混亂有很大關系。因此，完善市場環(huán)境，規(guī)范市場秩序意義重大?！笆濉逼陂g，應以更有力的手段打擊權(quán)錢交易、假冒偽劣等不法行為，消除壟斷和各種形式的不公平競爭，使等量要素投入能夠獲得等量收益。同時，在收入分配中鼓勵勤勞致富、遏制各種投機行為，強化知識產(chǎn)權(quán)保護，鼓勵創(chuàng)新。

——加強對各個領域改革試點的宏觀指導，優(yōu)化考核機制。

第一，強化對地方改革試點的宏觀指導。社會領域的建設和有關改革，需要充分調(diào)動各方面的積極性，尤其是要鼓勵地方進行試點。但必須強調(diào)的是，社會領域的建設有其內(nèi)在規(guī)律，同時，地方利益與國家利益、社會利益并非永遠一致和統(tǒng)一，因此，強化頂層設計對地方試點的指導意義重大。鑒于社會領域問題復雜且很多問題相互交織，建議考慮在最高層建立實體性綜合規(guī)劃和指導機構(gòu)。

第二，推進綜合改革實驗。由于社會領域很多問題相互交織，以單項突破方式推進改革有很大局限性。建議“十二五”期間，在東、中、西部選擇若干省級行政區(qū)域，進行包括社會保障、公共服務、社會管理以及其他相關體制改革的綜合實驗。另外，對有關改革實驗應該完善試錯和糾錯機制。試點可能成功，也可能失敗或出現(xiàn)問題。通過試點發(fā)現(xiàn)問題本身也具有非常重要的價值，進行及時糾正和完善，可以使改革更加順利。

第三，進一步調(diào)整完善干部考核機制，改變目前GDP考核優(yōu)先的傾向，強化對地方社會發(fā)展水平尤其是社會領域服務質(zhì)量和管理改善狀況的考核，提高各級政府和地方領導干部對社會領域建設和改革的積極性，提升服務和管理能力。來源：中國經(jīng)濟時報

(作者單位：國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部)